En allt större del av världens fattiga människor bor i kriskänsliga länder. Det här innebär en utmaning för de internationella hjälpgivarna: utöver ett gott multisektorledarskap kräver utvecklingssamarbetet nu också flexibilitet och ett praktiskt grepp.
USA:s kongress kom nyligen över Facebooks interna rapporter som avslöjade att den sociala mediejätten känt till att dess verksamhet varit skadlig i många sköra konfliktländer.
Visselblåsaren Frances Haugen meddelade kongressen att Facebook underlåtit att ingripa i hatretorik och falska nyheter som spritts särskilt i Etiopien och Myanmar. I Etiopien hade Facebook avlönat bara en handfull personer för att övervaka användarna, som uppgår till flera miljoner, talar tiotals olika språk och lever i en politisk krutdurk.
Facebook är dock ingalunda den första aktören som har gjort bort sig i instabila stater.
Facebook använde olika slags filter och algoritmer i försöken att stoppa användarna från att sprida skadligt innehåll. Algoritmerna är dock dåliga på att identifiera förbjudet innehåll, särskilt då de ska förstå kontexten. Den här förståelsen hade behövts i Etiopien och Myanmar, för i länderna pågår ytterst komplicerade etniska konflikter som går tiotals år tillbaka. Etiopien har närmat sig randen till inbördeskrig under det gångna året och i Myanmar har det systematiska våldet mot rohingyafolket fortsatt.
Facebook är dock ingalunda den första aktören som har gjort bort sig i instabila stater.
Industriländerna har bedrivit utvecklingssamarbete, gett humanitärt bistånd och satsat på militär och civil krishantering i länder i utveckling i flera tiotals år. Ändå kan yrkesfolk också på de här områdena ha svårt att hitta rätt handlingsmodeller när samhällsförhållandena i mottagarlandet börjar vackla.
I framtiden kan hjälpgivarnas utmaningar växa ytterligare, för den extrema fattigdomen och instabiliteten förefaller att anhopas till ett fåtal länder som uthärdar kris efter kris.
Spiral av onda faktorer
Det finns ingen entydig definition för sköra stater, men i korthet handlar det om länder som har flera samtidiga problem och en försvagad kapacitet att hantera dem.
Enligt en rapport som industriländernas samarbetsorganisation OECD publicerade i fjol levde 76 procent av världens fattiga människor i sköra stater 2020.
”Fattigdom och konflikter korrelerar sinsemellan.”
– Olli Ruohomäki
Även våld, väpnade konflikter och tvångsförflyttningar av befolkningen koncenteras till samma länder. År 2019 låg hela 22 av världens 31 konfliktregioner i sköra stater.
”Fattigdom och konflikter korrelerar sinsemellan”, bekräftar Olli Ruohomäki, som är gästande ledande expert vid Utrikespolitiska institutet.
Ruohomäki talar om en ond spiral av ”onda faktorer” – väpnade konflikter, politisk instabilitet och fattigdom – som leder till att det i allmänhet är samma stater som kommer på sista plats i undersökningar som mäter utveckling.
OECD definierar skörhet genom fem dimensioner som gäller säkerhet, ekonomi, rättsutövning, förvaltning och staters förmåga att reagera på olika chocker. År 2020 omfattade OECD:s förteckning 57 sköra stater eller miljöer, av vilka 13 var ytterst sköra.
Vilka länder i världen är då de ytterst sköra som hamnat rejält på efterkälken?
I Afrika söder om Sahara är de Burundi, Sydsudan, Centralafrikanska republiken, Demokratiska republiken Kongo, Somalia, Sudan och Tchad. Till samma kategori i Mellanöstern hör Jemen, Irak och Syrien. De övriga på listan är Afghanistan och Haiti.
Listan är inte huggen i sten och förändringar sker, främst beroende på hur konflikter bryter ut och mattas av. Listan innehåller dock länder som förefaller att ha fastnat i en decennielång ond cirkel.
Bekämpning av terrorism och flyktingströmmar
De sköra länderna har i allmänhet inte egna resurser att bryta cirkeln av försvagande faktorer och dåliga slutresultat. Därför behöver de hjälp utifrån.
OECD:s medlemsländer bistod de sköra staterna med cirka 60 miljarder US-dollar 2018. Hjälpgivarna investerar pengar i hälsovård och utbildning i de sköra länderna och deltar i hanteringen av militära och humanitära kriser eftersom de är rädda för bland annat flyktingströmmar, terrorism och att de internationella handelsrutterna ska äventyras.
Biståndsmedlens betydelse är särskilt stor i ytterst sköra länder, där de var 11,5 gånger så stora som de utländska direkta investeringarna och 2,5 gånger så stora som penningförsändelserna från utlandet 2018.
I takt med att en del av de tidigare hjälpbehövande länderna har klättrat upp till medelinkomstnivå under de två senaste årtiondena har utvecklingssamarbetet allt starkare börjat koncentreras till sköra stater.
Även Finland har så småningom avslutat sitt utvecklingssamarbete i Latinamerika och södra Afrika och medvetet omriktat sitt understöd till sköra stater såsom Afghanistan, Somalia, de palestinska territorierna och Syrien. I vissa långvariga samarbetsländer, till exempel Etiopien och Moçambique, har interna skeenden ökat samhällets bräcklighet.
Samarbete minskar riskerna
Blir givarländerna då tvungna att följa andra principer i utvecklingssamarbetet i de sköra staterna än annanstans?
”En utomstående utvecklingssamarbetsaktör ska akta sig för att ge sitt direkta stöd för det auktoritära styret men samtidigt hitta medel för att få fram hjälpen.”
– Lotta Valtonen
En av de största skillnaderna är att styret i sköra länder ofta är auktoritärt och medborgarnas förtroende för institutioner är lågt, säger Lotta Valtonen, som har arbetat länge i Afghanistan och nu är rådgivare i demokrati och god förvaltning vid utrikesministeriet.
Enligt Valtonen ska en utomstående utvecklingssamarbetsaktör akta sig för att ge sitt direkta stöd för det auktoritära styret men samtidigt hitta medel för att få fram hjälpen. Beroende på situationen kan man samarbeta till exempel med FN-organisationer, privata sektorn, medier eller till och med konstnärer.
Även omvärldens instabilitet ökar utmaningarna. Till exempel projekt eller humanitärt arbete kan misslyckas om förutsättningarna för verksamheten plötsligt försämras. Därför samarbetar hjälpgivarna med andra stater och internationella organisationer.
”Staterna bedriver allt mindre bilateralt samarbete. De riktar allt mer medel till internationella organisationer. Det är ett sätt att sprida riskerna”, säger Olli Ruohomäki.
Eftersom riskerna är många, anvisar OECD sina medlemsländer att i sköra stater utöva utvecklingssamarbete, humanitärt bistånd och fredsarbete parallellt. Inom branschen talar man om nexus, vilket betyder ett övergripande samarbete mellan olika sektorer.
I praktiken kan det här ta sig uttryck till exempel i att projekt inom undervisningssektorn utsträcks till flyktingläger, som har byggts med humanitärt bistånd. Eller att man genom fredsarbete säkerställer att humanitära operationer eller utvecklingssamarbetsprojekt hålls i gång.
Nexus förutsätter ledarskap
”Det väsentliga i nexus är att allt arbete har samma mål. Att man inte gör ett med ena handen och annat med andra”, säger Lotta Valtonen.
Det gemensamma målet för utvecklingssamarbete, humanitärt bistånd och fredsarbete kan vara till exempel att stabilisera mottagarlandet. Då arbetar man för att konflikten ska ta slut och att landet självt ska kunna överta ansvar för fred och utveckling.
Utan ett tydligt ledarskap går nexusprincipen dock inte att följa. Valtonen minns hur Världsbanken före talibanernas andra maktövertagande diskuterade hur den skulle kunna börja stödja de interna flyktingarnas skolgång då det humanitära biståndet så småningom skulle omvandlas till utvecklingssamarbete. Samarbetet mellan sektorerna kom dock av sig eftersom administrationen i Afghanistan eller FN inte axlade en tillräckligt stark roll som samordnare.
Valtonen understryker vikten av god kommunikation mellan olika aktörer. Den säkerställer att allas strävanden sammanfaller. Att kommunicera är dock inte så lätt alla gånger och aktörerna kan ha vitt skilda utgångspunkter för sitt arbete.
”Till exempel inom det humanitära biståndet kan man vilja ha snabba resultat genom att rädda människoliv, medan utvecklingssamarbetet se på saken med hållbar utveckling som utgångspunkt. De här strävandena är ibland svåra att länka samman – ens med god kommunikation.”
Upphöjda mål fungerar inte
I sköra stater kan personalen i utvecklingssamarbetet stöta på konkreta praktiska problem som man kanske inte har tänkt på i förväg, säger Johanna Valenius, som är expert inom civil krishantering med lång erfarenhet av arbete i Afghanistan.
”Medan västlänningarna försökte främja rättsstaten och en liberal fred ville lokalinvånarna ha tak över huvudet.”
– Johanna Valenius
”Våra lokala partner i den offentliga förvaltningen i Afghanistan hade ibland svag sakkunskap och bara små resurser. De fysiska omständigheterna var svåra på landsbygden. Det kunde vara minusgrader på kontoret och energin gick åt till att bara klara sig.”
Valenius beskriver hur väldigt annorlunda hjälpgivarsamfundets och den lokala befolkningens strävanden kunde vara.
”Medan västlänningarna försökte främja rättsstaten och en liberal fred ville lokalinvånarna ha tak över huvudet.”
Olli Ruohomäki har lagt märke till samma problem.
”Det går inte nödvändigtvis att nå väldigt upphöjda ideologiska mål i en sådan omgivning. Det är rätt naivt att tro att man skulle kunna förändra allt i Afghanistan.”
Ruohomäki säger att huvudstadens politiska elit som verkar som hjälpgivarnas samarbetspartner inte alltid ens känner till de den fattiga landsbygdsbefolkningens verkliga behov och berättar för hjälpgivarna den historia som dessa vill höra.
Å andra sidan händer det också att hjälpgivarna kommer med ständigt samma lösningar på de sköra staternas problem, utan att bry sig om hur den lokala kulturen och verkligheten ser ut, säger Valenius.
”I värsta fall leder det här till att utvecklingen uteblir. Lokalinvånarna låtsas vara intresserade men i verkligheten vet de att de föreslagna lösningarna inte kommer att fungera”.
Förändringen kommer inifrån
Trots alla svårigheter lyckades man uppnå utveckling i Afghanistan under de två årtionden som även Finland verkade aktivt i landet och talibanerna inte var vid makten.
”Inte hade det fattiga Finland heller en gång i tiden velat höra konsulter säga hur landet ska sköta sina egna angelägenheter.”
– Olli Ruohomäki
De hälsovårdsindikatorer som Världsbanken använder visar att mödradödligheten i Afghanistan och dödligheten bland barn under fem år halverats efter 2001, det vill säga efter att talibanernas förra maktperiod tog slut.
Framsteg har gjorts också i fråga om latriner och dricksvatten. Mellan 2001 och 2020 ökade andelen afghaner med tillgång till latriner av basnivå från 22 till 50 procent och andelen med tillgång till rent dricksvatten ökade från 11 till 28 procent.
Däremot utvecklades samhällsinstitutionerna inte i den takt som hjälpgivarna hade önskat. Olli Ruohomäki tror ändå inte att man hade kunnat göra Afghanistan till en rättsstat genom att diktera åtgärder utifrån.
”Det är viktigt att förstå att samhällen endast förändras inifrån. Utifrån kan man bara ge stöd och uppmuntran. Inte hade det fattiga Finland heller en gång i tiden velat höra konsulter säga hur landet ska sköta sina egna angelägenheter.”
Enligt Ruohomäki kommer ”obduktionen” av fallet Afghanistan att pågå länge och världssamfundet kommer att studera sina misstag. Det här skulle dock inte få leda till cynism, säger han.
”Att avstå från utvecklingsagendan i Afghanistan och andra sköra stater är inte den rätta lösningen, utan skulle bara orsaka mera röra och slå tillbaka mot oss själva. Få vill till exempel ha tiotals miljoner flyktingar i Europa”.
TEXT JUKKA ARONEN ILLUSTRATIONER SAMULI SIIRALA ÖVERSÄTTNING DITTE KRONSTRÖM
Skribenten är frilansjournalist.
