Utvecklingssamarbetet ger resultat, även om globala kriser och konflikter gjort det mer riskfyllt än förut. Betydelsen av påverkansarbete har ökat då Finland har koncentrerat sitt understöd till internationella aktörer, såsom FN-organisationerna och EU.
En världsomspännande dödlig farsot, nedstängda skolor, gräshoppor, översvämningar, torka, krig i Europa, energikris, spannmåls- och gödningsmedelsbrist.
Listan över gissel som drabbat världen de senaste tiderna antar bibliska proportioner. Olycka på olycka har skadat det mångåriga arbete som gjorts för att utrota fattigdomen i olika delar av världen.
”Under årens gång har jag trott att världen blir bättre och att vi skulle bli av med kriser och konflikter. Nu kan jag inte längre vara säker på att utvecklingen går i rätt riktning.”
– Helena Airaksinen
”Vår världssituation får en ju nog att tänka efter”, säger Helena Airaksinen, som har en över 30 år lång erfarenhet av olika uppgifter vid utrikesministeriet. Numera är hon biträdande avdelningschef för avdelningen för Afrika och Mellanöstern.
”Under årens gång har jag trott att världen blir bättre och att vi skulle bli av med kriser och konflikter. Nu kan jag inte längre vara säker på att utvecklingen går i rätt riktning.”
Arbetet har flyttats till bräckliga stater
Det är dock inget oerhört att utvecklingssamarbetet översvämmas av problem som de nuvarande.
”Omvärlden var inte lätt tidigare heller”, säger Helena Airaksinen.
Redan före coronapandemin och de världomspännande problem som Rysslands krig mot Ukraina orsakar hade utvecklingssamarbetet börjat koncentrera sig på så kallade bräckliga stater, i vilka största delen av världens fattiga bor.
På 2010-talet körde Finland ner sitt utvecklingssamarbete i Latinamerika, på västra Balkan och i södra Afrika. Nu räknas nästan alla Finlands partnerländer till de bräckliga staterna, såsom Etiopien, Somalia, Moçambique, Syrien, Irak och Palestina samt målländerna Myanmar och Afghanistan.
I de svåra omständigheterna i de bräckliga staterna har det varit förnuftigt att arbeta tillsammans med andra hjälpgivare. På så sätt riktas allas insatser mot samma mål och riskerna för den enskilda aktören minskar. Samtidigt lindras mottagarlandets administrativa börda, då det slipper rapportera separat till varje givare.
Finland har minskat sitt bilaterala utvecklingssamarbete. Alltmer understöd har koncentrerats till erfarna FN-organisationer, EU och utvecklingsbanker. Det här har i sin tur ökat behovet av så kallad polisk påverkan, vilket betyder finländska tjänstemäns och diplomaters påverkansarbete för att ändra organisationers och bankers verksamhet så att de sammanfaller med Finlands värden och synsätt.
I svåra förhållanden blir också samarbetet mellan olika verksamhetssektorer viktigt. Man har börjat koppla ihop utvecklingssamarbetet med fredsarbete och humanitärt bistånd, som i branschtermer kallas nexus. Det kan till exempel handla om att börja erbjuda utbildningsmöjligheter för människor som förlorat sina hem och bor i flyktingläger finansierade med humanitärt bistånd.
Viktigt med anpassning
Svåra förhållanden kräver allt större flexibilitet.
Den här förändringen beskrivs i den resultatrapport som utrikesministeriet gav riksdagen i november och som sammanfattar resultaten av utvecklingssamarbetet under innevarande regeringsperiod, det vill säga 2019–2021. Granskningsperioden sammanfaller med coronapandemin, men också med militärkuppen i Myanmar, talibanernas maktövertagande i Afghanistan och inbördeskrigets utbrott i Etiopien.
”Man märker i rapporten att det är möjligt att uppnå resultat också i svåra förhållanden om man har förmågan att anpassa verksamheten också på mycket kort varsel”, säger Helena Airaksinen.
Airaksinen säger att anpassningen kan vara geografisk, vilket innebär att arbetet koncentreras till de områden där det låter sig göras. Eller så byter man metoder eller samarbetspartner beroende på situationen.
Rapporten nämner bland annat Etiopien, där Finland blev tvunget att vidta skyndsamma förändringar i utvecklingssamarbetet 2020 då landet samma år drabbades av både coronapandemin och inbördeskriget mellan delstaten Tigray och regeringen.
Det försämrade säkerhetsläget fick utrikesministeriet att ändra sina områden för projekt finansierade av ministeriet samt styra mer medel till humanitärt bistånd och flyktingars behov.
”I Etiopien kunde vi prestera resultat trots svårigheterna, eftersom vi har en långsiktig och stark samarbetsrelation. En sådan förbindelse bär också i kriser.”
– Helena Airaksinen
Pandemin bekämpades i sin tur med mera medel till hygien och bland annat hälsostationernas vattenförsörjning. Samtidigt försökte man genom att till exempel erbjuda skolmat få barnen att återuppta skolgången.
Tack vare anpassningsåtgärderna säkerställdes att de långvariga projekten sist och slutligen kunde fortsätta och ge resultat som med tanke på omständigheterna var goda.
”I Etiopien kunde vi prestera resultat trots svårigheterna, eftersom vi har en långsiktig och stark samarbetsrelation. En sådan förbindelse bär också i kriser”, säger Airaksinen.
Enligt henne ökade flexibiliteten också för att största delen av Finlands understöd är sådant som möter behov som måste fyllas under alla tider, också i kris.
”Barnen måste få undervisning och människor behöver rent dricksvatten oavsett situationen.”
Vissa fredstida projekt kan också stiga i värde uttryckligen i konflikter. Ett exempel är det digitala markförvaltningsregister, som skapats i Etiopien med finländskt understöd, och som gör att småböndernas uppgifter finns i säkert förvar även då pappersdokument kan förstöras i en väpnad konflikt. Det här kan påskynda återhämtningen efter konflikten och förhindra tvister om markägande i framtiden.
Afghanistan gav en tankeställare om resultatens hållbarhet
Ibland räcker det dock inte med enbart flexibilitet och anpassning. Det här sågs i augusti 2021 i Afghanistan, då USA drog bort sina trupper från landet. Det ledde till att den islamistiska talibanrörelsen återtog makten, varpå västländerna lade största delen av sitt bistånd på is.
Innan talibanerna kom till makten igen var Afghanistan volymmässigt Finlands största partnerland inom utvecklingssamarbetet. Finland hann understödja bland annat familjeplanering, flickors skolgång och vägbyggen. Nu har biståndet dragits ner och kanaliseras endast via FN och olika organisationer.
Det plötsliga kaoset i Afghanistan väckte givargemenskapen till insikt om att riskerna i utvecklingssamarbetet måste tas till grundligare övervägande än förut.
Det plötsliga kaoset i Afghanistan väckte givargemenskapen till insikt om att riskerna i utvecklingssamarbetet måste tas till grundligare övervägande än förut.
Helena Airaksinen säger att man i Finlands landprogram redan före krisen i Afghanistan hade börjat utveckla krishantering och framförhållning, och att de numera är en central del av att leda utvecklingssamarbetet. Finlands utrikesministerium gav ut sin officiella riskhanteringspolicy för utvecklingssamarbetet 2021.
Riskhanteringen tar sikte på att säkerställa resultaten även i svåra förhållanden. Riskerna kan hanteras till exempel med god planering och omsorgsfullt val av samarbetspartner. Även aktiv uppföljning, inspektioner och påverkansarbete har betydelse.
I praktiken kan det dock vara svårt att undvika de största riskerna – såsom väpnade konflikter och naturkatastrofer.
”Konflikter kan vara svåra att förutse, även om man märker att spänningar är på uppseglande. Till exempel i Etiopien var tecknen på väpnad konflikt synliga redan länge, men ingen trodde att situationen skulle utvecklas så här långt”, säger Airaksinen.
”Det kan också vara svårt att förutse naturkatastrofer exakt, trots att man vet att klimatförändringarna till exempel i Afrikas horn kommer att orsaka frekventare och kraftigare översvämningar och torra perioder.”
Enligt Airaksinen är risker dock en väsentlig del av dagens utvecklingssamarbete. Man arbetar i länder med svag förvaltning och naturkatastrofer, eftersom behovet är störst just där.
”Även det är ett val som handlar om värderingar.”
Globala bakslag
Enligt resultatrapporten försvagades resultaten av Finlands bilaterala projekt något under 2019–2021 på grund av coronapandemin, väpnade konflikter och andra yttre faktorer.
Resultaten av utvecklingssamarbetet har försämrats också globalt. Enligt Världsbanken har pandemin, inflationen och Rysslands invasionskrig i Ukraina lett till att ytterligare 75–95 miljoner människor fallit under den internationella fattigdomsgränsen. Miljoner barn, vars skolgång avbröts av pandemin, löper risk att falla varaktigt utanför.
I resultatrapporten påpekas att Finlands offentliga finansiering inte räcker till för att ensam vända utvecklingen i världen. Finland måste samarbeta med andra länder, EU, FN-organisationerna, utvecklingsbanker, frivilligorganisationer och privata sektorn.
Enligt Helena Airaksinen är det här samarbetet effektivast då det bedrivs långsiktigt och hjälper till att förändra strukturer, såsom till exempel förfaranden i skolsystemet. Långsiktighet har följaktligen varit en av de bärande principerna i Finlands utvecklingssamarbete.
Det rättesnöret hoppas Airaksinen att man ska hålla fast vid då kris följer på kris och det kommer bakslag i den globala utvecklingen.
”Snabba ryck är inget för undantagstider”, säger hon.
Översättning från finska till svenska av Ditte Kronström.
