Hauras valtio ei pysty takaamaan perusoikeuksia kansalaisilleen. Siksi kehitysyhteistyön on ensisijaisesti vahvistettava hauraan valtion omia rakenteita ja järjestelmiä.
Kuvitellaan jana, jolle sijoitetaan kaikki valtiot sen mukaan, miten ne kestävät sisäisiä ja ulkoisia häiriöitä. Niitä ovat esimerkiksi vallanvaihto, naapurimaan levottomuudet, luonnononnettomuus, tautiepidemia ja talouslama.
Janan yhdessä päässä on Suomen kaltainen vakaa kansanvalta.
Ongelmat eivät nujerra vakaata kansanvaltaa. Rauha säilyy, ja kansalaiset saavat palveluja. Asioista sovitaan yhdessä. Ihmiset luottavat toisiinsa. Kansainvälisessä kehityspolitiikassa puhutaan resilienssistä, joka voidaan suomentaa vaikka häiriö- tai iskukestävyydeksi. Paineistettunakin valtio varautuu, joustaa, sopeutuu ja selviytyy. Se myös ottaa opikseen virheistään.
Janan toisessa päässä on Somalian kaltainen hauras valtio.
Ihmiset eivät luota valtioon eivätkä toisiinsa.
Hauras valtio ei pysty takaamaan perusoikeuksia kansalaisilleen. Palvelut uupuvat, korruptio rehottaa, elämä on turvatonta. Ihmiset eivät luota valtioon eivätkä toisiinsa. Tarvitaan vain yksi isku, ja valtio romahtaa. Niin kävi Haitissa, maanjäristysten jälkeen vuonna 2010.
Valtio voi hajota myös erilaisten ryhmittymien valtataisteluihin. Useimmiten ryhmittymät pohjautuvat uskontoon, etnisyyteen, asuinpaikkaan tai politiikkaan. Kun valtio ei vastaa velvoitteistaan, ryhmittymät täyttävät valtatyhjiön ja huolehtivat omistaan.
Seurauksena on lähes aina sota tai vähintään väkivaltaisuuksia, kuten on käynyt Somaliassa, Etelä-Sudanissa, Libyassa, Syyriassa ja Jemenissä.
Yhtä määritelmää ei ole
Valtio voidaan luokitella hauraaksi monella mittarilla ja asteikolla. Yhtä yleisesti hyväksyttyä määritelmää ei ole.
Esimerkiksi Taloudellisen kehityksen ja yhteistyön järjestö OECD mittaa haurautta viidellä ulottuvuudella. Ne liittyvät turvallisuuteen, talouteen, oikeuden käyttöön, hallintoon ja häiriöiden kestävyyteen.
Kaikilla ulottuvuuksilla hauraita valtioita ovat Keski-Afrikan tasavalta, Tšad, Kongon demokraattinen tasavalta, Norsunluurannikko, Guinea, Haiti, Sudan, Swazimaa ja Jemen.
Viitisenkymmentä muuta valtiota ovat hauraita vähintään kahdella ulottuvuudella. Monissa maissa esimerkiksi peruspalveluista ja turvallisuudesta huolehtivat paikalliset kyläpäälliköt, uskonnolliset johtajat tai kansalaisjärjestöt.
Yhdysvaltalaisen Foreign Policy -julkaisun ja Fund for Peace -järjestön koostaman Fragile States Indexin viiden kärki on puolestaan Etelä-Sudan, Somalia, Keski-Afrikan tasavalta, Kongon demokraattinen tasavalta ja Sudan. Lista perustuu 12 muuttujaan.
Fragile States Indexin laatijat kuitenkin muistuttavat, että lista kuvaa tilannetta vain tietyllä hetkellä. Tärkeintä on seurata pitkän ajan kehitystä. Käytännössä valtaosa maailman valtioista liikehtii janan keskivaiheilla.
Hauraiden valtioiden ryhmittymä g7+ pitää haurautta yhtenä valtion kehitysvaiheena akuutista kriisistä jälleenrakennukseen ja vakauteen. Verkostoon kuuluu 20 valtiota, kuten Somalia, Etelä-Sudan, Keski-Afrikan tasavalta, Kongon demokraattinen tasavalta ja Jemen.
On myös valtioita, jotka eivät halua leimautua hauraiksi, vaikka ne täyttäisivät tunnusmerkistön. Sellainen on esimerkiksi Nepal, joka on OECD:n mukaan vähintään yhtä hauras kuin Afganistan, Etelä-Sudan ja Burundi.
Vahvakin voi sortua
Haurauden moniulotteisuutta painottaa myös Oskari Eronen konfliktien ratkaisuun erikoistuneesta järjestöstä CMI:stä.
Hän huomauttaa, että hauraus ei rajoitu vain perinteisiin kehitysmaihin. Liikettä kohti hauraiden maiden rypästä tapahtuu myös Euroopassa.
”Myös Suomessa on haurautta lisääviä tekijöitä, kuten kaupunkien sisäistä eriarvoisuutta.”
”Kreikan terveyssektori on romahtanut, ja seuraukset näkyvät ihmisten arjessa. Punainen Risti on viime aikoina joutunut huolehtimaan monista ihmisistä. Myös Suomessa on haurautta lisääviä tekijöitä, kuten kaupunkien sisäistä eriarvoisuutta.”
Eronen muistuttaa, että jopa ulkonaisesti väkivahva valtio voi sortua ympäröivän todellisuuden paineessa. Näin tapahtui arabikeväänä, jolloin valtioista ei ollut vastaamaan nuoren väestön vaatimuksiin. Pontta kumouksille antoivat joukkovoima ja sosiaalinen media.
Nyt Eronen pohtii Keski-Aasian viisikon tulevaisuutta.
Turkmenistania, Uzbekistania, Kirgisiaa ja Tadžikistania hallitaan enemmän tai vähemmän itsevaltaisesti. Kazakstanissa presidentti Nursultan Nazarbajev valitutti huhtikuussa itsensä jatkokaudelle 97,7 prosentin ääniosuudella.
Valtioiden talouksilla on kuitenkin ongelmia, ja nuoret ovat vuosien ajan muuttaneet työn perässä Venäjälle.
”Nyt myös Venäjällä on talousongelmia, joten nuoret siirtotyöläiset joutuvat palaamaan kotimaihinsa. Samaan aikaan heidän kanssaan kotiutuu lukuisia Isis-taistelijoita, jotka ovat olleet rakentamassa islamilaista valtiota Irakissa ja Syyriassa”, Eronen sanoo.
Terrorismin pelossa
Hauraista valtioista on ryhdytty huolestumaan vasta viime vuosina, vaikka valtiot ovat aina olleet vaihtelevan vahvoja, vakaita ja toimintakykyisiä. Historiasta tunnetaan lukuisia valtioita, jotka ovat joko hajonneet osiinsa tai kokonaan kadonneet kartalta.
Ilmeisin syy nykyiseen huoleen on pelko siitä, että hauraiden valtioiden ongelmat levittäytyvät lähialueiden ulkopuolelle.
Vaikka varsinainen sotiminen rajoittuisi naapurustoon, sekasorto luo liikkumatilaa ääriliikkeille, kuten ääri-islamistisille al-Qaidalle, al-Shabaabille ja Isisille Afrikassa ja Aasiassa. Kun valtio ei voi tai halua valvoa asekauppaa, sotilaallista toimintaa tai rajaliikennettä alueellaan, sissijoukkojen värvääminen, kouluttaminen ja varustaminen on varsin helppoa.
Nykyisin al-Qaidan verkostot ulottuvat kaikkialle maailmaan ja al-Shabaabin syvälle Somaliaan, Keniaan ja Ugandaan. Isis puolestaan on ottanut kontolleen monia viimeaikaisia terrori-iskuja Euroopassa ja Yhdysvalloissa.
Hauraissa valtioissa taistellaan terrorismia vastaan sotilaallisin keinoin ja myös kehitysyhteistyöllä. Tavoitteena on vakauttaa valtioita, jotta niiden kansalaisilla ei olisi tarvetta tukeutua ääriliikkeiden väkivaltaan.
Myös Suomessa kehityspolitiikka on nähty osana ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa, Oskari Eronen sanoo.
”Monissa maissa kehitysyhteistyöbudjetit ovat pienentyneet. Samaan aikaan on haluttu torjua uusia uhkia, kuten terrorismia, rikollisuutta ja pakolaisuutta.”
Suomi keskittää kehitysapuaan kaikkein köyhimmille maille, joista iso osa on hauraita valtioita. Vastaisuudessa hauraille valtioille saattaa liietä nykyistä enemmän rahaa, kun köyhät mutta vakaat valtiot onnistuvat jouduttamaan kehitystään ilman ulkopuolista apua.
Esimerkiksi g7+-maista Suomi tukee eniten Afganistania.
Köyhät ja hauraat
Vielä hauraiden maiden tukeminen ei ole kovinkaan suosittua. OECD:n tilastoimasta virallisesta kehitysavusta puolet päätyy hauraisiin valtioihin, ja siitäkin yli viidennes juuri Afganistaniin ja Irakiin.
OECD:n raportissa avun vähyyttä harmitellaan. Hauraissa valtioissa kehitysapu on erityisesti tarpeen, sillä niistä ei ole keräämään veroja, houkuttelemaan ulkomaisia sijoituksia tai edes hallinnoimaan siirtolaisten perheilleen lähettämiä rahoja.
Yli 40 prosenttia maailman vähävaraisimmista asuu hauraissa valtioissa.
Vain joka kolmas OECD:n listaama hauras valtio on onnistunut tärkeimmässä vuosituhattavoitteessa eli köyhyyden puolittamisessa vuoteen 2015 mennessä. Järjestöstä muistutetaan, että yli 40 prosenttia maailman vähävaraisimmista asuu juuri hauraissa valtioissa. Se ennakoi osuuden nousevan yli 60 prosenttiin vuonna 2030.
Vähiten ulkomaista kehitysapua saavat ohjelmat, jotka pyrkivät kohentamaan hauraiden valtioiden turvallisuutta, oikeusjärjestelmää ja kansalaisten luottamusta poliittiseen vallankäyttöön. Hauraiden valtioiden g7+ pitää niitä kuitenkin tärkeimpinä kehittämiskohteina.
g7+:sta muistutetaankin, että ilman rauhaa ja toimivaa valtiota ei ole kehitystä eikä kansalaisilla palveluja. Sen mielestä kehitysyhteistyön on ensisijaisesti vahvistettava maiden omia rakenteita ja järjestelmiä.
Neuvonantaja Tanja Viikki ulkoministeriöstä ymmärtää niin hauraiden valtioiden kuin avunantajien näkökantoja. Hauraissa valtioissa on hankala toimia, ja pärjääminen niissä edellyttää vankkaa paikallistuntemusta.
”Hauraissa valtioissa kehitysyhteistyö on äärimmäisen poliittista, mitä monet avunantajat vierastavat.”
Viikki viittaa esimerkiksi valtion hallinnon ja instituutioiden, oikeusjärjestelmän sekä lainvalvontaviranomaisten tukemiseen, johon saattaa liittyä monentasoisia ja risteäviä valtapyyteitä. Korruptiokin on yleistä, mikä kasvattaa riskejä.
Avunantajien onkin turvallisinta toteuttaa selkeitä terveys- ja koulutushankkeita paikallishallinnon tai kansalaisjärjestöjen kanssa ilman valtiovaltaa.
Sairaalan tai koulun rakentamisen kustannuksista ja hyödyistä on myös helpompaa raportoida kotimaan veronmaksajille kuin vaikeasti hahmotettavasta yhteiskunnallisesta luottamuksesta, hallinnon avoimuudesta tai päätöksenteon läpinäkyvyydestä.
Omin avuin
Myös hauraissa valtioissa on tuettava omistajuutta eli sitä, että valtiot vastaavat omasta kehityksestään ja hallinnoivat avustusrahojaan. Vain siten kansalaiset voivat vaatia valtiolta tulosvastuuta.
Tanja Viikki perää avunantajilta kärsivällisyyttä, sillä kehitys on hidasta. Hauraisiin valtioihin on sitouduttava pitkäjänteisesti.
”Myös Suomi oli hauras valtio. Kesti sata vuotta, että saavutimme nykyisen tilanteen.”
”Myös Suomi oli hauras valtio. Kesti sata vuotta, että saavutimme nykyisen tilanteen.”
Haurailta valtioilta Viikki toivoo johtajuutta. Etnisesti hajanaisissa valtioissa johtajuudella tarkoitetaan henkilöä, joka sanoillaan ja teoillaan osaa vakuuttaa kaikki kansalaiset siitä, että hän ajaa yhteistä etua.
”Hauraissa valtioissa demokratia tarkoittaa oikeudenmukaista hallitsijaa ja mahdollisuuksia osallistua. Kansalaiset on otettava mukaan päätöksentekoon, sillä valtiota ei rakenneta tyhjiössä.”
Vaalien järjestämisellä ei sitä vastoin ole kiire. Vaalit ovat kilpailutilanne, joka voi vielä tulehtuneessa ilmapiirissä laukaista konfliktin uudelleen, Viikki arvioi.
Oskari Eronen korostaa luottamuksen rakentamista.
”Kansan on luotettava johtajiinsa, ja myös johtajien on luotettava kansalaisiinsa.”
Viikin tavoin Eronen viittaa Suomen historiaan ja vuoden 1918 sisällissodan jälkeisiin vuosikymmeniin. Hävinneelle osapuolelle palautettiin poliittiset oikeudet, ääriliikkeet kukistettiin ja ryhdyttiin rakentamaan kaikille yhteisiä terveys-, sosiaali- ja koulutuspalveluja.
”Valtion haurautta ryhdyttiin torjumaan panostamalla toimintakykyisiin ja vahvoihin kansalaisiin”, Eronen sanoo.
Janalla Suomi on kulkenut pitkän matkan toiseen päähän ja on ainoa ”erittäin vakaa valtio” 178:sta Fragile States Indexin pisteyttämästä valtiosta.
TEKSTI TIINA KIRKAS
KUVAT JANNE KÖRKKÖ
Juttua varten on haastateltu myös johtavaa rauhantyön asiantuntijaa Jussi Ojalaa Kirkon Ulkomaanavusta.
Tärkeimmät lähteet: States of Fragility 2015. Meeting Post-2015 Ambitions. OECD. Seth Kaplan. Identifying Truly Fragile States. The Washington Quarterly, 2014. g7plus.org.
