Nicaragua: Kovan onnen kehitysohjelma

ProPemcen piti olla uudenlainen, kauppaa tukeva ohjelma pitkäaikaisessa kumppanimaassa Nicaraguassa. Lähes kaikki meni pieleen. Mitä epäonnistumisesta voisi oppia?
 

Kallis kehitysohjelma, jolla oli korkea kustannus/hyötysuhde. Ei merkittävää vaikutusta.

Noin evaluointiraportissa arvioidaan ProPemceä, suomalaisten ja brittien yhteisohjelmaa Nicaraguassa, jonka piti alkaa tammikuussa 2009. Se oli jatkoa brittien markkinavetoiselle Pemce-ohjelmalle. ProPemcen päämääränä oli ”Nicaraguan yksityisen sektorin kestävä ja kattava kasvu”, toisin sanoen tukea köyhiä pienyrittäjiä saamaan tuotteitaan paremmin markkinoille.

Mutta avainhenkilöt vaihtuivat, ja suunnitelmia meni uusiksi.

Tuli henkilöriitoja. Vääntöä Nicaraguan hallituksen kanssa. Sähläystä lain tulkinnoissa.

ProPemcessä kehitettäväksi valittiin viisi tuotantoketjua, jotka olivat puu ja huonekalut, juuret ja mukulat, vihannekset, juusto ja turismi. Tavoitteet vaihtuivat ja jäivät epämääräisiksi. Työ pääsi kunnolla käyntiin vasta keväällä 2012, jolloin Suomi oli jo päättänyt lopettaa kahdenvälisen kehitysyhteistyön pitkäaikaisen kumppaninsa Nicaraguan kanssa.

Ohjelma päättyi maaliskuun 2013 lopussa. Sen jälkeen alkoi ProPemcen evaluointi eli arviointi. Suomen ulkoministeriö tilasi arvion ulkopuoliselta konsulttiyhtiöltä Impactilta.

Raportti on tylyä luettavaa. Moni kysymys jää senkin jälkeen auki: Miksi Suomi päätti aloittaa kauppaa tukevan avun, joka oli vastoin Nicaraguan sandinistihallituksen ideologiaa? Miksi ohjelmaa ei lopetettu, vaikka se vain ajautui ongelmasta toiseen ilman tuloksia?

Kehitysyhteistyö ei ole helppoa, mutta jälkiviisaus on.

Kehitysyhteistyössä epäonnistumisia tulee väistämättä, sillä työtä tehdään Nicaraguan kaltaisissa ongelmallisissa maissa. Suomi käytti ProPemceen kolme miljoonaa euroa, joten jälkeenpäin on syytä kysyä, miksi ohjelma meni niin pahasti pieleen.

Ja ennen kaikkea: mitä siitä voisi oppia?

Juureksia Bilwissä. ProPemcessä rohkaistiin tuottajia myymään juureksiaan korkeampaan hintaan tukkukauppiaille.
Juureksia Bilwissä. ProPemcessä rohkaistiin tuottajia myymään juureksiaan korkeampaan hintaan tukkukauppiaille.

Politiikka muuttui

Vielä keväällä 2006 aika oli otollinen kauppaa tukevalle avulle, sillä Nicaraguaa johti oikeistolainen Enrique Bolaños. Suomi ja Nicaragua päättivät aloittaa uudenlaisen avun suunnittelun.

Marraskuussa Nicaragua ajautui poliittiseen kriisiin.

Presidentinvaalit voitti vasemmistolainen sandinisti Daniel Ortega, joka oli johtanut Nicaraguaa 1980-luvun. Hän alkoi keskittää valtaansa. Samaan aikaan suomalaiset suunnittelivat, millaista kauppaa tukevan avun pitäisi olla.

”Kävin syksyllä 2007 Nicaraguassa. Sandinistit halusivat ohjelman, vaikka he epäilivät, että se tukisi suuryrityksiä. Yritin sanoa, että ohjelma voi alkaa vaikka köyhimmästä kahvinpoimijasta, mutta jonnekin hänenkin on myytävä tuotteensa”, muistelee ulkoministeriön kaupallinen neuvos Kent Wilska. Hän oli tuolloin valmistelemassa ProPemceä.

Vuonna 2008 Ortega vahvisti asemaansa vilpillisillä kunnallisvaaleilla.

Ruotsi, Norja ja Tanska päättivät ajaa alas kehitysyhteistyönsä itsevaltaisen ja ihmisoikeuksia polkevan hallinnon kanssa. Saksa vähensi apuaan, Suomi jäi.

”Ortegan kaudella päätökset tulivat presidentin kansliasta. Julkishallinnon politisoituminen eteni hiipimällä. Olimme huolestuneita, ja näimme tuen yksityiselle sektorille ja kansalaisjärjestöille positiivisena asiana”, kertoo kehitysyhteistyön koordinaattori Tiina Huvio, joka työskenteli tuolloin maatalouskehityksen neuvonantajana Suomen Nicaraguan-lähetystössä.

Hän oli suunnittelemassa ProPemceä. Brittien Pemce-ohjelma tuntui toimivalta mallilta, ja tulokset olivat hyviä. Mutta ristiriidat rahoittajien ja Nicaraguan hallituksen välillä alkoivat heti.

Vääntöä vallasta

Britit olivat väistymässä Nicaraguasta mutta halusivat jatkaa pienyrittäjiä tukevaa ohjelmaa, jossa Nicaraguan hallitukselle ei jäisi juurikaan sananvaltaa. Se sopi suomalaisille, sillä ulkomaankauppa- ja kehitysministeri Paavo Väyrynen (kesk) ajoi kauppaa tukevaa kehitysyhteistyötä ja halusi itsenäisen, maan hallinnosta irrallisen ohjelman.

Nicaraguan hallitus oli tyytymätön vähäiseen päätösvaltaansa.

”Britit olisivat halunneet toteuttaa ohjelman täysin ilman Nicaraguan hallitusta. Nicaraguan hallitus ei halunnut yhteistyötä brittien kanssa mutta sanoi rahalle joo”, sanoo kehitysyhteistyön konsultti Maaria Seppänen, joka oli laatimassa evaluointia ProPemcestä.

Ruokabanaaneja Bluefieldsissä. ProPemcen banaaninviljelijät haaveilivat sipsitehtaasta, joka olisi nostanut jalostusarvoa.
Ruokabanaaneja Bluefieldsissä. ProPemcen banaaninviljelijät haaveilivat sipsitehtaasta, joka olisi nostanut jalostusarvoa.

Nicaraguan hallitus karsasti myös ohjelman M4P-menetelmää (Market for Poor), joka oli uusi niin Suomelle kuin Nicaraguallekin. Britit ja suomalaiset halusivat tukea kaupankäyntiä, jonka avulla köyhyys vähenisi. Sandinistit halusivat tukea suoraan köyhiä ihmisiä.

Nicaraguan hallitus halusi myös viime kädessä päättää, mitkä osuuskunnat ja ryhmät pääsevät mukaan ohjelmaan. Rahoittajat tyrmäsivät Nicaraguan ”veto-oikeuden”.

”Näimme veto-oikeuden ristinä. Yritystuki olisi politisoitunut, jos vain sandinistien tukemat ryhmät olisivat saaneet hyötyä ohjelmasta”, Huvio sanoo.

Sopimus ProPemcestä saatiin lopulta allekirjoitettua heinäkuussa 2009, aikataulusta puoli vuotta myöhässä.

Viivästykset jatkuvat

Reilun vuoden kuluttua, syksyllä 2010 Suomen ulkoministeriön lakimiehet huomasivat, että ProPemcen koordinaattori oli myöntänyt yrityksille julkista rahaa ja osaksi ilman kilpailutusta. Se oli vastoin Suomen lakia.

”Kyse oli lähinnä valtionavustusten myöntämisestä. Se koski kaikkia ohjelmia, mutta osui eniten ProPemceen”, sanoo ulkoministeriön kehityspoliittisen osaston päällikkö Pekka Puustinen.

Hän työskenteli tuolloin Amerikan ja Aasian osaston apulaisosastopäällikkönä. Puustinen selittää, että ProPemcessä rahoja hallinnoi konsulttiyritys, joka ei saa päättää Suomen valtion rahoista. Päätökset valtionavustuksista ja julkisista hankinnoista on tehtävä ulkoministeriössä.

”Oli laadittava uusi linjaus. Pohdimme useita vaihtoehtoja. Lopulta ProPemcen valtionapuja ja hankintoja pilkottiin pieniin osiin, jotta ne voitiin myöntää ja ohjelma voisi jatkua.”

Maaria Seppänen ei voi silti ymmärtää, miksi ratkaisun löytäminen kesti yli vuoden.

Sinä aikana Suomen Nicaraguan-lähetystön ja ProPemcen koordinaattorin välit kärjistyivät. Virallisen selityksen mukaan toimintasuunnitelmassa ei huomioitu riittävästi M4P-menetelmää. Seppäsen mukaan eripura johtui siitä, ettei Nicaraguan hallitus ymmärtänyt M4P:tä.

”Nicaraguan hallitus ei voinut hyväksyä sitä, että alkuvaiheessa pienyrittäjien markkinoille pääsystä piti maksaa tukea supermarket-ketjuille. Hallituksen mielestä se oli pelkästään suurkapitalistien tukemista.”

Koordinaattori sai lähteä, ja toimintasuunnitelma kirjoitettiin uusiksi.

Seuraava koordinaattori aloitti työnsä vuoden 2011 alusta.

”Hän tunsi M4P-menetelmän muttei tullut toimeen Nicaraguan hallituksen kanssa”, Seppänen toteaa.

Sen huomasi myös va. asianhoitaja Eeva-Liisa Myllymäki, joka aloitti työnsä Nicaraguassa elokuussa. Suurlähettiläs Eija Rotinen oli lähtenyt kesällä, ja lähetystö oli muutettu edustustoksi.

Vielä vuoden 2012 alussa ProPemcen toteutus junnasi, Myllymäki sanoo.

”Huolestuin. ProPemcen johtoryhmä kokoontui tammikuussa, ja paikalla oli jo kolme nicaragualaista ministeriä. Se, että mitään ei tapahtunut, ärsytti heitä.”

Lopulta Nicaraguan hallitus esitti Suomen edustuston tukemana koordinaattorin erottamista, ja ehdotus hyväksyttiin ulkoministeriössä Helsingissä. Kolmas koordinaattori aloitti työnsä toukokuussa 2012. Vasta silloin ProPemcessä alkoi tapahtua ja ”turbovaihteella”.

”Olimme tuolloin jo ajamassa Nicaraguan apua alas”, Puustinen toteaa.

ProPemcellä oli aikaa vajaa vuosi. Tuloksia oli saatava, ja Myllymäen mukaan ”rahaa pantiin menemään”. Evaluointiraportissa mainitaan esimerkiksi kalliit konsultoinnit. Myös polttoainetukea turisteja kuljettaville veneyrittäjille pidettiin raportissa kyseenalaisena, koska hetkellinen tuki ei tuota kestäviä tuloksia.

Sydämen paloa ja kiistoja

Mielipiteet Suomen Nicaraguan-lähetystössä olivat jakautuneet jyrkästi kahtia: osa oli sitä mieltä, että yhteistyö Daniel Ortegan hallituksen kanssa on lopetettava. Toiset halusivat jatkaa.

Vuonna 2011 pohdittiin vakavasti sitäkin, pitäisikö ProPemce lopettaa.

”ProPemce oli piikki lihassa”, sanoo Amerikan ja Aasian osaston apulaisosastopäällikkö Eija Rotinen, joka työskenteli suurlähettiläänä elokuusta 2008 heinäkuuhun 2011.

”Monilla oli paljon sydämen paloa Nicaraguan puolesta. Minun maalaisjärkeni tuskaili, että kannattaako ProPemceä jatkaa. Ministeriöstä vastattiin, että kannattaa. Olin huolissani poliittisesta tilanteesta ja näin selvästi, että me suomalaiset pönkitimme itsevaltaista Ortegan hallintoa.”

”Meistä oli järkevää ottaa hyöty irti ProPemcestä sovittuun päivämäärään asti eikä yhtään sen yli”, Pekka Puustinen selittää osastonsa kantaa Helsingissä.

Heidi Hautala (vihr) aloitti kehitysministerinä kesällä 2011. Hän painotti demokratiaa ja ihmisoikeuksia ja pudotti lopulta Nicaraguan Suomen kohdemaiden joukosta.

Tiina Huvio ei ymmärrä, miksi ohjelma pitää lopettaa, jos Suomi vetäytyy maasta.

”Poliittista päätöksentekoa ja operatiivista osaamista ei saa sotkea keskenään. Operatiiviset tulokset mitataan sillä, miten rahoja on hoidettu. Se on talouden pyörittämistä.”

Maaria Seppäsen mielestä ProPemceä ei olisi pitänyt koskaan aloittaa.

”Suomen olisi pitänyt lopettaa kahdenvälinen apu Nicaragualle vuonna 2008, jolloin Ruotsi päätti lähteä. Ei voi jatkaa, jos sandinistihallinto suostuu yhteistyöhön vain sandinisteja tukevien kuntien kanssa. Suomella ei ole rohkeutta tehdä tärkeitä päätöksiä.”

Pekka Muuttomaa, Tiina Huvion seuraaja maatalouskehityksen neuvonantajana, taas kehuu yhteistyötä Nicaraguan hallituksen kanssa ”erinomaiseksi”.

Kotijuustoa Ramassa. ProPemcen pientuottajille annettiin alkuvaiheessa tukea, jotta he saisivat tuotteitaan kauppojen hyllyille.
Kotijuustoa Ramassa. ProPemcen pientuottajille annettiin alkuvaiheessa tukea, jotta he saisivat tuotteitaan kauppojen hyllyille.

”Hallitus oli todella tiukka mutta johdonmukainen kumppani. Vielä vuonna 2009 ProPemce oli hallitukselle pakollinen ohjelma, josta tuli rahaa maahan. Seuraavina vuosina hallitus alkoi suhtautua yksityisiin yrityksiin aiempaa myönteisemmin, ja ProPemcestä tuli ykkösjuttu.”

Rohkeus puuttui

ProPemcen päättymisestä on lähes vuosi. Jotain sentään saavutettiin: jotkut köyhät tuottajat saavat nykyisin tuotteitaan paremmin markkinoille, ja erityisesti naiset hyötyivät ohjelmasta.

Yleisesti tuotantoketjujen tulokset jäivät kehnoiksi, evaluointiraportissa todetaan.

Saavutukset olisivat olleet tuntuvasti kestävämpiä, jos ProPemceä olisi jatkettu vuoden 2014 loppuun. Market for Poor -menetelmä vaatii 5–7 vuotta. ProPemce toimi vain 3,5 vuotta.

”Ei ollut viisasta hirttäytyä menetelmään, jota kukaan ei osannut”, Kent Wilska sanoo.

Maaria Seppänen ja Eija Rotinen ovat samaa mieltä: ohjelma jäi junnaamaan M4P:n ympärille, vaikka sen piti saada maaseudun köyhiä pienyrittäjiä edes paikallisille markkinoille.

”M4P-menetelmään olisi syytä perehtyä. On tervettä kehitystä auttaa köyhiä ja yritteliäitä ihmisiä elättämään itsensä. Ehkä M4P:stä on tulevaisuuden työkaluksi?” Rotinen pohtii.

Myös virkakierto Suomen ulkoministeriössä rasitti ProPemceä.

Nicaraguasta vastaava virkamies Helsingissä vaihtui neljästi neljän vuoden aikana. Uudet virkamiehet eivät tunne maata eivätkä ohjelmaa, mikä johtaa varovaisuuteen päätöksissä.

”Henkilövaihdokset Helsingissä olivat älyttömän työllistäviä. ProPemcen ongelmat jatkuivat, ja ratkaisut muuttuivat monimutkaisemmiksi. Pohtimisapua ei saanut”, Rotinen toteaa.

Puolesta ja vastaan

ProPemcen jälkeen on syytä pohtia, voiko kehitysyhteistyötä toteuttaa vastoin vastaanottajamaan hallitusta. Eija Rotisen mielestä ei. Jos maa polkee ihmisoikeuksia ja demokratiaa, kuten Nicaragua Ortegan hallitsemana, on uhkarohkeaa toimia vastavirtaan.

Tiina Huvio on toista mieltä. Hänestä avunantajien pitää hajaantua eri maihin.

”Milloin ideologiset erot selviävät? ProPemcen alussa sandinistit syöttivät meille sitä tietoa, mitä halusimme. He pelasivat hermopeliä kanssamme. He halusivat kohdistaa tukeaan köyhille ihmisille ja pyörittää omia hankkeitaan aivan erilaisella omistajuudella.”

Kent Wilskan mielestä kahdenvälinen apu vaatii hallitusten yhteistyötä.

”Jälkeenpäin voi todeta, että olisi pitänyt keskustella enemmän ja avoimemmin Nicaraguan hallituksen kanssa. Miten voi arvioida hallituksen sitoutumista? Harva kieltäytyy rahasta”, hän toteaa.

”Muistan, että ajattelimme Nicaraguassa sitäkin, että yrittäjäjärjestöt voivat joutua ongelmiin ja tarvita apua argumentoinnissa ja etujensa ajamisessa. Emmekö siis voi tukea demokratiaa maassa, joka ei ole demokraattinen? Jos näin on, mahdollisia kumppaneita jää vähän.”

Maaria Seppänen on ehdottomasti sitä mieltä, että yhteinen linja on oltava.

”Vastakarvaan on vaikea tehdä yhteistyötä. Suomen poliittisen ohjauksen pitäisi ylipäätään olla nykyistä selkeämpää niin ministeriössä kuin lähetystöissä ja edustustoissa.”

ProPemcen evaluointiraportti odottaa nyt tutkiskelua ulkoministeriössä. Wilska toivoo, että se käytäisiin yksityiskohtaisesti läpi, sillä aivan liian moni asia meni ProPemcessä pieleen.

 

ProPemce (2009–2013)

  • jatkoi brittien Pemce-ohjelmaa (2005–2008), joka pyrki vahvistamaan köyhien pienyrittäjien asemaa.
  • sai käytettäväkseen 7,3 miljoonaa euroa. Britannian osuus oli 4,3 ja Suomen 3 miljoonaa euroa. Budjetista käytettiin lopulta reilut 53 prosenttia.

 

TEKSTI PÄIVI ÄNGESLEVÄ

KUVAT KIMMO LEHTONEN

PÄÄKUVA OUTI EINOLA-HEAD


Näkemyksiä Nicaraguasta

Nicaragualainen Salvador Tapia työskenteli suomalaisen Pekka Muuttomaan ”aisaparina” maatalouskehityksen neuvonantajana Suomen Nicaraguan-lähetystössä. Tapialla on lähes 30 vuoden kokemus suomalaisesta kehitysyhteistyöstä.

Hänen mukaansa suurimmat ongelmat syntyivät M4P-menetelmästä ja sekavasta tuotantoketjusuunnitelmasta. Ohjelmasta ei syntynyt selkeää yhteistä näkemystä.

”Brittien syyksi ongelmia ei voi kuitenkaan laittaa, sillä yhteisesti sovittu toimintatapa osoittautui huonoksi. Tunnustan vastuuni meidän eli Suomen lähetystön puolelta. Minä ja Muuttomaa harhailimme pahasti ProPemcessä”, Tapia sanoo.

”ProPemcessä oli liian monta päättäjää. Ei kehitysohjelmaa voi johtaa niin.”

Jose Luís Carranza johtaa maito-osuuskuntaa Nueva Guineassa, lähellä Costa Rican rajaa. Hän oli tyytyväinen ProPemcen ”turbovaihteeseen”.

”Ohjelman aloitus kesti kauan, mutta puolentoista viime vuoden aikana saimme hyviä tuloksia. Myös naiset olivat tärkeässä osassa ohjelman toteuttamisessa.”

Nicaraguan vienti- ja investointikeskuksen (CEI) puheenjohtaja Roberto Brenes sijoitti alkuvaiheessa ohjelmaan jonkin verran henkilökohtaista pääomaansa, jotta se lähtisi liikkeelle. Hän antoi myös autoja ohjelman käyttöön.

ProPemcen loppuvaiheeseen hän oli tyytyväinen.

”Saimme tehtyä nettisivut paikallisille osastoillemme. Se oli ohjelman olennaisin anti osastoille ja meidän tavoitteemme.”

TEKSTI KIMMO LEHTONEN